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林毅夫博客

北京大学中国经济研究中心主任

 
 
 

日志

 
 

林毅夫:产业政策走出迷宫  

2011-01-02 16:33:03|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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林毅夫

  在这个2010年,一个秘而不宣的经济秘密再次得到了大力证实:大多数国家都在有意无意地推动各种形式的产业政策。其中不但有中国、新加坡、法国和巴西这些老面孔,还包括那些原本产业政策不甚清晰的国家,比如英国、德国、智利和美国。

  这现象一点都不奇怪,因为产业政策其实就是为刺激某一项产业的经济活动或投资而出台的所有政府决策、规定或者法律,上述国家也都陆续出台了相关政策。毕竟经济发展和可持续增长本来就是产业和技术不断更新换代的产物,而这个更新过程则需要公共和私人部门协同一致才能实现。

  历史告诉我们:那些成功从农业经济转型为现代经济的国家——包括西欧、北美以及近几十年来的一批东亚国家——政府都能与私人企业的相关投资统一步调以促进新产业的发展,还经常为那些产业先行者提供一系列激励措施。

  即便是在最近的全球金融危机以及随后导致的衰退之前,全球各国政府都会通过各种方式(直接补贴、减税或者开发银行贷款)来支持私人部门,以达到促进增长和创造就业的目的。在许多高规格峰会上的政策讨论都趋向于加强产业政策的其他方面,包括对机场、高速公路、码头、输电网、电信及其他基础设施建设的财政支持,提高行政效率,强调人才教育和技能,以及构建一个更加清晰透明的法律体制。

  最近这场全球金融危机迫使人们重新思考政府在经济中所扮演的角色。而产业政策所面临的挑战也更为艰巨了,因为它必须辅助构建一个高效的政府资助项目,使得公共和私人部门能够齐心协力,共同发展新科技和新产业。

  但历史经验也表明,虽然几乎所有发展中国家都曾试图在某种程度上推动产业政策,但大部分都遭遇了失败。苏联、拉丁美洲、非洲和亚洲的经济史中都有类似的记录,效率低下的公共投资和错误引导的政府干预最终孕育出的就是许许多多的“大白象”(意指那些效率低下的巨型国有企业)。

  这种无处不在的失误大多是源自于政府野心太大,脱离了本国的资源基础和发展程度。事实上,政府总是偏爱那些过度超前的产业,但却无法提供足够的资源和技术人员,这也解释了为何他们总想挑选“赢家”,最后得到的却往往是“输家”。与此相反的,那些成功的发展中国家政府都将目光集中在加强那些在拥有类似生产要素的国家中做得比较成功的产业之上。

  由此看来,在过往经济史和发展所得到的教训其实显而易见:为了实现产业升级或创新的政府支持应当与必需的要素相结合。只有这样,一旦对某项新产业的限制解除,与该产业相关的私人企业就能迅速在国内外产生竞争力。但接着又出现一个问题:如何定义一个有竞争力的产业,又如何规划实施相关政策以促进其发展呢?

  在发达国家,许多产业都已经发展到了极致,这意味着继续升级必须依靠创新。而对基础研究的支持,以及对成功创新的专利保护都将起到积极作用。对于发展中国家来说,塞勒斯丹·蒙卡(Célestin Monga)和我最近发明出一种方法——名字叫发展鉴定与扶持框架(Growth Identification and Facilitation Framework)——来帮助发展中国家提高扶持新产业的成功率。

  该框架建议政策制定者去识别出那些拥有类似的资源和技术,但人均收入两倍于本国的国家中那些发展势头良好并已投入商业运营的产业。如果在这些产业中已经有了国内私人企业存在,政策制定者应当识别并消除这些企业实现升级或其他企业进入该产业的限制。如果这些产业目前还没有国内企业出现,政策制定者就应当吸引来自其他国家的国外直接投资以便模仿赶超,或是出台政策项目来孵化新企业。

  政府同时还要关注那些私人企业在有竞争力的新产品方面所取得的进展,并支持私人部门不断增大在新产业中创新成果的比例。在那些商业环境不太好的国家,经济特区或者工业园将有助于企业进驻,外国直接投资以及产业集群的构建。最后,政府可以对那些新行业的先行者提供一定时期的税收鼓励,联合融资投资,或是在土地或者外汇方面提供方便。

  对于发展中国家的政策制定者来说,在创设一个有竞争力的新产业的过程中总会包含着种种艰巨的挑战,而我们的方法恰好提供了一个框架以应对这些挑战,同时也有助于培育一个有利于私人部门成长,创造就业和减少贫困的经营环境。

  随着各大经济体都奋力在2011年维持或者恢复增长,产业政策所受的关注也将比从前更加多。只要有了正确的框架,那么产业政策的应用将更为广阔。

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